国务院：鼓励以PPP模式进行开发区建设

日前，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，从“优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度”五个方面明确了开发区工作的重点任务，提出了“引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式；进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力；鼓励以国家级和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区”等多项新举措，为开发区转型升级创新发展提供了新机遇。

对于此次出台的《意见》，国家发改委有关负责人在答记者问时指出，这对于建立促进和规范开发区发展的长效机制、推进供给侧结构性改革、振兴实体经济具有重要意义，将更好地发挥开发区在稳增长、调结构、促发展中的积极带动作用。

自1984年我国设立首批开发区以来，已使之成为我国营商环境的示范区。但一些问题也逐渐暴露出来，比如各类开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出。部分开发区还存在产业定位趋同，主导产业不突出，特色发展、错位发展有待提高等问题。

为支持开发区提高发展水平，加快转型升级，《意见》提出了一系列政策措施。在创新驱动发展方面，《意见》指出，将在开发区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、国家（部门）重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心。在基础设施方面，将积极利用专项建设基金，鼓励政策性、开发性、商业性金融机构创新金融产品和服务，支持开发区基础设施建设。

值得一提的是，在土地利用方面，《意见》提出将对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。适应开发区转型升级需要，加强开发区公共配套服务、基础设施建设等用地保障，提高生产性服务业用地比例，适当增加生活性服务业用地供给。

对于利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。

在推进开发区建设和运营模式创新上，《意见》要求，引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。

目前已有地方开展相关实践。例如，武汉经济技术开发区黄冈产业园早在2015年成立之初时，就决定采用PPP模式，重点在基础设施建设项目方面先行先试。

具体来看，该园区将一期规划内的市政道路建设、公用建筑建设和公园绿化工程等总投资约为55.6亿元的27个非经营性项目整体打包，寻求合作方，并通过公开招标选定了第三方项目专业咨询机构和社会资本方，采用“PPP+EPC（工程总承包）+政府购买服务”的模式建设园区非经营性PPP项目。目前，该园区PPP项目建设进展顺利。项目包内所包含的17条市政道路，已有7条道路陆续开工建设。

毕志清认为，这是产业园区建设运用PPP模式的一种，特点是地方政府做好功能定位，然后在某个建设项目上运用PPP模式进行单一的工程建设。不过一些产业园区所涉及的PPP模式可能更为复杂。“因为园区涉及的不仅是一类工程、一类行业，一个区域内可能有道路、桥梁、甚至园区医院、居住、商业、工业标准厂房等多个工程、多个行业。目前，地方正在不断探索多种模式。”

值得注意的是，《意见》还提出，推进东部地区现有开发区转型升级，支持中西部地区、东北地区进一步完善开发区软硬件环境，鼓励跨区域合作共建开发区。围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，建设一批转型升级示范开发区。