医疗服务业投资并购之律师观察

根据国家卫计委发布的数据，截至2016年11月底，中国民营医院数量达到16004家，较2015年11月底新增1955家。2015年6月国务院办公厅发布的《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》，将“新医改”以来不断加码的政策利好推向新的小高潮，也让各类投资人在2016年继续对民营医院青眼有加。与此同时，民营医院投资并购所面临的一系列特殊法律问题乃至困局依然挑战着投资人和律师的专业、智慧与创造力。

在营利性质上，民营医院和投资人始终面临着营利和非营利的抉择。非营利性质所带来的土地、税收等政策优势以及在机构准入、医保等方面享受的事实上的优待不言而喻，但其在资产权属上的法律界定不清以及无法向举办人分配红利和剩余资产等限制，给大多数投资人尤其是资本市场参与主体造成了巨大困扰。而从非营利转为营利，由于缺乏明确的法律操作指引，多年来依靠投资人和律师的“创造性思维”，在不同时期、不同地区出现了包括但不限于定向捐赠、改制重组、两院并存、关停并转等多种多样的案例，但就笔者本人参与过的上述所有类型案例经验，无论哪一种方式下都存在若干疑难的法律、财务、税务等问题，且须根据各地主管机关的理解和要求，有针对性地制定、沟通、修改和实施方案，个中艰难，不一而足。2017年3月颁布的《中华人民共和国民法总则》首次在法律层面对“非营利法人”做出专门章节的正式规定，未来社会资本办非营利性医院的投资并购是否将因此受到影响，拭目以待。

在法律组织形式上，基于不同时期各地政策的缺失或引导，中国民营医院呈现出包括公司、普通合伙、有限合伙、个人独资企业、个体工商户、民办非企业单位等在内的多种组织形式，甚至一些民营医院不具备法律主体登记形式。此外，早年开办的不少民营医院在营利性质与组织形式上出现错位，常有本应以民办非企业单位形式登记的非营利性医院，却以公司或合伙企业或个体经营形式出现。因此，如何将非公司制尤其是个体经营形式的医院改造为公司法人，如何为不具备法律组织登记的医院“套上”主体形式并补办登记手续，如何纠正医院在营利性质与组织形式上的错位，并在上述过程中解决医院设置审批、执业许可、资质证照、资产、业务、人员、税务等各环节可能出现的风险，成为中国民营医院投资并购领域“独树一帜”的法律难题，时时考验着投资人和律师的智慧。

在业务经营上，医疗服务业的高度专业性和复杂性、相关法规政策在历史上的严重滞后和近年来井喷式的立法更迭、以及各省市在地方政策制定和执行方面的差异化，导致投资人和律师要“吃透”民营医院的业务规范、模式、流程、明规则和潜规则、盈利模式和合规风险等，需要更深入的专业调研和更长周期的行业经验。从药品耗材采购、开票到销售，从门诊、开方、检验化验、住院、制剂到医保报销，从执业医师到各类渠道营销，大量或明或暗的规则充斥着中国民营医院生存、运营和管理的每一个环节，而2016年以来备受关注的多项新概念新政策，“两票制”、“两保合一/三保合一”、医保目录调整、医保支付方式改革、大型医用设备配置制度改革、中医药发展战略、以及因“魏则西事件”而再次受到关注的自体免疫细胞治疗技术、科室外包、医疗广告问题等等，更对投资人和律师提出了新的挑战。

除此以外，民营医院在土地使用用途、医疗用房建设、大型设备投放、自制药剂审批、执业医师登记、医疗纠纷隐患、医疗资产抵押、财务账目处理、税务申报缴纳、外资准入新政等等方面的法律特殊性，亦需投资人和律师望闻问切、谨慎待之。

根据国家卫计委发布的数据，截至2016年11月底，中国公立医院数量为12747家，较2015年11月底减少430家。与此同时，伴随着八年“新医改”的浪潮，中国公立医院的改制、以及围绕公立医院资源衍生出的一系列社会资本参与办医模式，2016年继续行走在大热之路上。

在传统的公立医院改制领域，从多年来被行业热议的宿迁医改、昆明医改、洛阳医改等地方政府大刀阔斧式的批量试点，到近几年市县层级公立医院尤其是企业厂矿医院的自主改制，公立医院改制模式日益成熟，但由于公立医院所属的国有资产监管体系和相关政策法规框架近些年并未发生重大调整，因此公立医院改制过程中涉及的诸多传统法律难点和政策盲点依然对投资人和律师形成挑战。比如，国有资产的审计、评估、作价乃至进场挂牌限制；政府以公立医院资产出资在《公司法》项下的联结与分裂；事业编制的去留、身份置换的补偿、机构臃肿和人员过剩的解决、离退休员工的待遇；职工代表大会的决策意见；改制后营利性质的选择；划拨用地的保留或有偿化处置；执业许可和医保定点的延续或变更；等等。

某种程度上，也正是由于公立医院改制常常面临的诸多障碍和高额成本，在国家鼓励社会资本办医的政策背景下，围绕公立医院资源，近些年逐渐衍生出公立医院托管、社会资本与公立医院实施“公私合营”、公立医院部分科室独立改制、公立医院与民营医院实施深度医疗合作等多种灵活模式。这些合作模式在商业上开拓了社会资本参与医改的新思路，深受资本市场青睐，不过，与此同时，这些模式本身及其落实到具体案例中的操作尺度，常常在法律法规和政策层面或多或少面临“擦边球”的质疑，诸如：公立医院托管费标准和托管权限范围等方面是否存在利益输送嫌疑；公立医院与社会资本实施股份制合作是否符合其公益性质和国资监管规则；公立医院部分科室独立改制是否触及改制红线；公立医院与民营医院的具体医疗合作措施是否存在损害公共利益的嫌疑；等等。

因此，投资人和律师的重要课题之一是，如何在满足商业诉求的同时，尽可能分析和化解相关法律风险，以应对可能来自国资和卫生主管部门、社会公众、同行以及证券监管部门的质疑。

除了传统的民营医院投资并购和公立医院改制与合作以外，诸多新兴的医疗投资热点在2016年持续升温。

在PPP领域，2016年医疗PPP项目遍地开花，模式五花八门，各方意兴十足，与此同时，中国PPP项目存在的模式扭曲、运作不规范、竞争不充分、地方政府草率签约又随意违约等通病，以及医疗PPP项目因其行业特殊性（如营利性质问题、姓“公”姓“私”问题、划拨土地问题、人员身份问题等等）而带来的独特难题，依然难解。

在医生集团领域，随着2016年3月博德嘉联拿到医生集团第一张营业执照、以及医生集团数量在这一年的爆发式增长，对医生集团的投资持续走热，但在目前探索时期，其业务模式的多样化甚至是混乱化，系投资人和律师控制法律合规风险及对接资本市场的薄弱环节之一。

在移动医疗领域，相较于前几年的一路高歌猛进，2016年移动医疗尽管面临困境和瓶颈，但仍备受资本关注，并终将成为医疗服务业中的新生主力军之一。

2017年，中国医改方兴未艾，新一年的医疗投资并购大幕已现。谨以此文，结过往所历，开今日之引。

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