市场监管体制，垂直管理还是分级管理？
来源：中国行政管理
摘 要：
自2013年起，工商、质监、食药等市场监管部门经历了建国以来规模最大、为期最长、争议最多的新一轮机构改革。相关中央政策目标多元;各地自发探索了多种机构改革模式，同时“下改上不改”与“左右不同样”引发混乱;学术研究方兴未艾但缺乏系统全面的实证分析。2018年，《深化党和国家机构改革方案》在顶层设计层面一锤定音，将原工商总局、质检总局、食药总局及国家发改委、商务部的反垄断职责等整合，组建国家市场监督管理总局。为此，本文聚焦政府职能转变、监管模式升级、组织架构优化三个研究维度，在梳理五年来中央政策和各地实践基础上，选择三合一、分级管理模式的杭州作为样本，重点评估其成效与不足，提炼对新市场监管体系的启示。本文建议，在三合一作为市场监管机构改革最大公约数的基础上，深化综合执法、平衡条块关系，以期统筹各项政策目标，推动市场监管体系现代化。
近年来，我国经济转型与体制改革步入深水区，企业对公平竞争环境提出更高要求，人民消费需求日益增长升级，不安全食品、假冒伪劣、垄断、消费侵权等市场负外部性不断显现，传统市场监管体制已难以适应高质量发展和人民美好生活需要。为此，2013年以来我国开启市场监管机构新一轮改革，顶层设计和地方实践历经波折，各地改革模式复杂多样，引发高度关注。2018年3月，中央《深化党和国家机构改革方案》提出整合原工商总局、质检总局、食药总局以及国家发改委、商务部的反垄断职责，组建市场监管总局，标志着市场监管机构改革在新时代取得里程碑式的重大突破。
回顾五年来市场监管机构改革历程，探索评估视角、展望新市场监管体系下如何优化职能配置、创新监管方式、提高监管效能，具有重要理论意义和强烈现实意义。
一、市场监管机构改革的分析维度
现代市场经济市场监管体系的运行受到多方因素共同作用，既包括监管机构内部的预算编制、机制流程、队伍建设，也包括外部的产业结构、法治环境、公民素质等。此外，长期的历史沿革与近期的突发事件，普遍的市场规律与个别的利益俘获，都可能影响监管体系的成效。在诸多影响市场监管体系的因素中，机构改革长期受到各方关注，也是本文讨论重点。由于市场监管机构改革问题十分复杂，我们想跳出很多学术研究聚焦某一业务(如食品安全)或某一层级(如县级)的特点，而从最本质共性的维度出发，综合工商、质监、食药各项市场监管业务，关注中央政策和地方实践互动，从以下三个分析维度切入：
(一)从监管理论分析政府职能转变
机构改革首先要解决管什么，职能转变是题中之义。市场监管是政府为纠正市场失灵，针对市场主体经济活动及伴随的社会后果采取的微观干预和控制。[1]其中，经济性监管是为保障竞争效率，对价格、数量、市场准入退出等经济活动开展监管;社会性监管是为保障公众福祉，对食品安全、产品质量、安全生产、环境保护等社会问题进行监管。近年来发达国家的显著趋势是放松经济性监管、强化社会性监管。[2]我国监管体系建设也面临类似的需求，上述社会问题正是人民群众反映最强烈的问题。故分析维度之一，是观察机构改革是否/如何放松经济性监管、大幅提高社会性监管比重。[3]
(二)从公共治理理论观察监管模式的变革
机构改革不仅要解决管什么，还要回答怎样管的问题。现代公共治理理论的核心内涵是要构建政府、企业、公众、社会组织等多元主体对公共事务的协同共治。市场监管是市场失灵、政府失灵和社会失灵高发领域，以现代公共治理理论为基础的协同治理可以作为战略性解决方案。[4]故分析维度之二，是观察机构改革是否/如何推动传统监管模式向以社会共治为核心的公共治理模式变革。
(三)从组织理论观察组织架构优化
机构改革最终要落实到具体组织架构，我国历次机构改革的主线之一是大部制改革，相关理论源自发达国家对企业管理的借鉴。如减少管理层级，提高管理幅度，进行扁平化管理;降低部门内外的制度性交易成本;以解决外部诉求为导向整合部门、再造流程;打造整体型政府，推动部门“整体化整合”及“整体化协调”等。故分析维度之三，是观察机构改革是否/如何整合职能、理顺流程、提高监管效率、便利部门协作。
二、市场监管机构改革的中央政策及地方实践
(一)近年中央政策和地方实践的发展沿革回顾
2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》出台，整合多部委职能组建统一生产、流通、消费环节食药监管职责的国家食品药品监督管理总局。[6]次月，国务院发文要求各级地方政府参照国务院模式设立统一权威的食药监管机构并在省以下分级管理。全国范围的新一轮市场监管机构改革拉开帷幕。
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》[7]出台，提出多重目标：(1)完善统一权威的食品药品安全监管机构;(2)实行统一的市场监管;(3)整合执法主体，推进综合执法;(4)积极稳妥实施大部门制，减少机构数量和领导职数。中央政策的价值取向和改革目标多元化，各方理解由此分化。不少地区开始探索三合一、二合一组建市场监管局。
2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出要加强食品药品等重点领域基层执法力量，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍，首次在中央层面发出了探索市场监管机构整合的信号。
2017年1月，国务院《“十三五”市场监管规划》出台，要求“尽快完成市、县市场监管综合执法改革。”工商、质监、食药的机构整合成为大势所趋。
2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》出台，提出改革市场监管体系，实行统一的市场监管，整合工商、质监、食药、反垄断、价格、知识产权等职责的市场监管总局全新亮相，改革力度超出各方预期。按照中央部署，明年3月前各级地方政府的市场监管机构改革也将基本完成。
纵观中央政策流变，五年的探索自大食药局模式始，以大市场监管局模式终。不难看出，加强监管尤其社会性监管始终是政府职能转变的方向(无论大食药局还是大市场监管局)，协同监管日益成为监管模式变革的方向，“统一”成为优化组织架构的关键词(从统一食药监管到统一市场监管、综合执法)。
(二)全国主流机构改革模式归纳
五年来，央地之间既有上下联动的共振，也有相互拉锯的角力。截止2017年8月，全国1个直辖市、1/3的副省级市、24.1%的地市、70.4%的区县设立了市场监管局，其中区县三合一占66%，二合一占24%(见图1)。
1.深圳模式(纺锤体、垂直管理)。深圳是机构整合和垂直管理模式的代表。2009年即将原工商、质监、知识产权、物价、卫生局餐饮监管等一并整合为市场监管局，2014年进一步整合药监局，成立市场和质量监管委员会。市级统一顶层设计，区县发挥专业优势，基层市场监管所综合执法，三级垂直管理。其最大经验是实现纵向、横向、内部等多维度统一执法，以此为抓手优化组织架构，全面提升各项监管效能。
2.上海模式(倒三角、分级管理)。上海是机构整合和分级管理模式的代表。区县三合一并分级管理，市级三局分立。其最大经验是聚焦监管职能及综合执法。如浦东新区将工商、质监、食药、物价等监管任务融合，以前需4部门8名干部检查4次，现只需1部门2名干部检查1次，极大降低执法成本和企业负担，大幅提升监管力度。2016年实地检查药品零售企业1358户、医疗器械经营企业4874户、特种设备使用单位2.25万户，分别是改革前的5.26倍、22.25倍和54.7倍。[11]
3.北京模式(三条线、垂直管理)。北京是大食药局模式为数不多的代表。三局分立并垂直管理，市食药局下辖16个区县分局、322个乡镇所。其最大经验是建立了覆盖全部乡镇街道的食药监管队伍。2015年北京市食药系统编制3428人，预算12.96亿元，[12]工商系统编制5495人，预算13.64亿元，两者差距远小于全国平均水平。纵向到底是其食药监管体系成功的关键之一。
(三)全国各种模式背后的共识与争议（注：限于篇幅，此节仅罗列优化组织架构方面的共识和争议。）
共识一：监管体系应当统一。2013年机构改革结束了近10年的食品安全分段监管体制（注：2004 年9 月，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出“按照一个监管环节一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”，“农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。2009 年《食品安全法》延续了分段监管格局。实行部门分段监管，是因为食品安全问题日益超出餐饮不卫生范畴和卫生部门传统职责，而建立在药监系统母体上的食药系统诞生不久，尚不足以
单独承担重任，分段监管实属过渡方案。）。九龙治水导致的职责交叉、部门推诿、监管能力割裂备受诟病。此后，无论中央政策还是各地探索，食品安全由一个部门监管已成为共识。食药属于链条长、环节多、风险散的监管事项，尚且需要贯彻一项职能由一个部门为主承担，其他监管事项更是如此。“统一体系”成为市场监管组织架构的优先路径(注意该共识并不等同于不同监管事项应当整合为一个监管体系)。
共识二：监管体系应当纵向到底。市场监管建制必须嵌入乡镇街道，这是我国产业结构和国情决定的。2013年全国食品经营单位323万家，有证餐饮单位210万家[13](不计无证无照)，农村地区假冒伪劣泛滥，老旧小区电梯隐患遍布。市场监管要覆盖厂房、小区、商超、餐馆，要深入大街小巷、乡间村头还。因此中央2013年即提出在乡镇设食药监管派出机构，无奈在存量改革、精简机构的背景下多数地区难以筹建，如区县食药局统一食品监管，反与监管能力不符，势必陷入履职风险。“纵向一体”成为市场监管组织架构的另一个关键词。
争议一：食药监管机构是否应当独立设置。这是各界最大的争议。三合一模式有利于落实监管责任，化解职能交叉和多头执法;增加食药监管力量，全国食药监管人员从2012年10.36万增加到2015年26.59万;高效回应公众诉求，减轻企业负担;提高行政效率。但同时有人认为，三合一模式可能削弱食药监管专业性，工商干部存在“不愿学、不会管、不敢干”问题;可能降低综合性监管水平，公共资源过度倾斜到食药和特种设备;对执法人员素质提出过高要求;普通产品和食品药品的问题特征和监管任务不同，难以合并。
争议二：市场监管机构是否应当分级管理。食药、工商、质监经历了“分级-垂管”的多年往返。目前，绝大多数地区分级管理(北京、天津、重庆、深圳等仍垂管)。垂直管理有利于提高监管机构独立性，摆脱地方干扰;打破行政垄断分割，维护统一市场;跨区域执法联动，更好克服市场负外部性;培养稳定专业执法队伍;统一各地政策标准尺度。而分级管理有利于落实地方政府主体责任，发挥动员能力和地缘优势，加强部门协作和社会共治;更好借力政府中心工作;更好保障监管机构的工作条件和公共资源;给干部更宽广的成长空间。
三、杭州市场监管机构改革政策的评估(注：本文信息数据主要来源于杭州市人民政府、原市工商局、原市食药局、市质监局、市县两级市场监管局等政府信息公开渠道，互联网学术文献，媒体报道，第三方调查测评及调研材料。包括各部门预算决算、工作总结计划、数据统计、绩效考核、综合考评、为民办实事、社会评价项目、食品抽检报告、产品质量分析报告、消费者维权报
告、知识产权保护白皮书、电梯安全白皮书等。）
为了更加深入地分析市场监管机构组织模式的利弊，我们选择了杭州作为进一步深入考察分析的对象。其原因如下：(1)杭州区县三合一、分级管理，是国内的主流模式。(2)杭州可以充分考察主流模式的成效，其市场发育较早，政务服务理念与水平较先进，有较多经验可供借鉴。(3)杭州可以充分暴露主流模式的弊端。其专业监管任务艰巨，人口不足重庆三分之一，但2016年食药投诉是重庆2倍;作为中国互联网经济中心，市场负外部性特殊，条块关系失衡尖锐。(4)国内尚无对杭州市场监管机构改革的系统实证研究。
(一)杭州机构改革前的现状(2013年以前)
杭州经济社会发展水平较高，消费不断扩大升级，互联网经济等新业态蓬勃发展，国内外游客众多，政务服务先进。同时，新业态发展领跑市场监管能力，市场秩序和消费环境离人民要求仍有差距，食药安全形势平稳但潜在风险较大，电梯老龄化等成为影响民生的突出问题。在这一背景下观察杭州市场监管机构的职能、监管模式、组织架构，不难得出机构改革的必要性。
一是政府职能聚焦监管不足。各类市场主体的工商登记注册及年检，餐饮服务许可、药品经营流通许可、医疗器械生产经营许可等审批，名牌产品认定、质量奖励、合格评定、检验机构和人员资质审核等审批，分别占据工商、食药、质监系统的大量精力，监管执法职能不够突出。二是监管资源供给侧结构性失衡。经济性监管占比较高(2013年查处无照经营占全市案件34%)。质监和食药系统没有基层派出机构，全市食药系统仅267名干部，占全市常住人口比约万分之0.29，低于同类城市(武汉、成都达万分之0.9)。三是社会共治不足。由于网购等新业态及职业索赔兴起，消费者投诉逐年快速增加，2013年为34458件，同比增加12.34%(此后数年增速更快)。多数投诉均由政府组织调解，经营者主体责任落实不足，监管部门疲于奔命而未能治本。四是智慧监管不足。全市食品经营者约85000家，特种设备近16万台，仅淘宝就有约900万家网店，任务艰巨而监管仍未摆脱传统的人盯人模式。如2013年某区食品安全电子监管582户单位，实际安装率仅7.2%，其中上传数据率仅59.5%。[23]五是政府整体化程度不高。监管职能碎片化，分段监管不再适应食品安全、产品质量等监管需要。法规标准体系存在缺失、重复、矛盾;仍有多头执法，重复抽检;解决公众诉求的12315、12365、12331热线多条分立;检测资源零散，如食品检测由多部门分头承担。
(二)杭州机构改革政策内容
2014年3月17日，杭州市启动监管机构改革。总体模式是分级管理;市级工商、食药二合一，共2个市级局;区县工商、质监、食药三合一，共14个区县级局，下辖124个市场监管所(原97个工商所整合职能并新增27个)。
(三)杭州机构改革政策评估
1.政府职能转变成效
(1)简政放权。杭州通过部门整合、分级管理，推动多证合一和证照联办，大幅降低市场准入的制度性成本，简政放权优化服务。2015年，在全国首创“五证合一”(营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证、统计登记证)，中央在全国推广。2017年，进一步提出“1+N+X”，登记备案事项N证合一，许可审批事项X证联办，实现“22证合一”，当事人实现“最多跑一次”。同年上线企业名称自主申报，实现“零上门、零等待、零材料”。杭州市质监局88.6%的许可审批事项“网上申请、在线服务、快递送达、一次不跑”。2017年上半年杭州新设企业4.9万户，平均审批时间由原先3周缩短至2天。
(2)聚焦监管。杭州部门整合后大幅归并、重塑职能，并调整排序，聚焦监管。市场监管局主要职能11项，减少了56%，在整合、减少、下放许可审批事项的同时，设立了整合4项工商、食药许可职能的“行政审批处”;增设了监管处室并优先排序，如将餐饮服务监管处加挂的“保健食品化妆品监管处”单设，监管处室占内设机构77.3%。萧山区市场监管局监管科室占内设机构86.7%，一线执法编制之和占全局73.45%。杭州质监局将监管和服务融合，通过加强电商质量监管促进行业持续健康发展。2016年抽检网络市场4588批次，查处网络交易违法案件375件，是2014年8.9倍，而网络交易额同期仅增长65%。(见表3)
(3)提高社会性监管占比。一是经济性监管比重大幅下降。2014年杭州查处经济违法案件总数同比减少32.55%，其中无照经营案件减少41.3%。二是社会性监管比重大幅上升。2014年食药、质监类案件占比从去年6.83%跃升至36.6%，成为占比最高的案件;食品安全监管出动执法人员和实地检查同比增加了40%和36%，食品定量检测增加61%，药品抽检增加116%，药品企业检查增加86.4%;质监出动执法人员增加15%，计量检测增长29.7%。强化消费者权益保护工作，规范霸王条款是上年9.8倍。三是预算结构明显变化。杭州市2014-2017年度“工商行政管理事务”财政拨款分别为同期“食品药品监管事务”的4倍、1.83倍、1.32倍、1.69倍。(详见表1、表2、表3、图7)
2.监管模式升级成效
(1)“双随机一公开”。执法人员和对象“双随机”、抽查结果“一公开”，本质上是一种基于信用监管的社会共治。杭州部门整合后，将原工商、食药领域的企业年报抽查、食品速检、药品飞行检查等整合，建立统一的市场主体库、执法人员库、抽查事项清单、信息公示系统，2016年底双随机抽查事项达到全部监管事项70%。部分区县还开始“双随机+三合一”，如江干区2017年双随机抽查清单事项涵盖工商、食药、质监共23项，甚至联合物价、住建等部门双随机抽查房地产及中介企业，极大推动了整个政府监管理念和监管方式的变革。
(2)社会共治。杭州加强社会共治措施之一是通过部门整合减少社会共治的交易成本。如市市场监管局与阿里巴巴签署战略合作协议，网监、信用信息、企业注册、企业监管、食品流通、食品生产等业务一揽子纳入;建立“红旗渠”绿色通道，开通两年将约6万件投诉快速分流至阿里和解，提高维权效率。措施之二是通过部门协作创新社会共治。2017年4月，杭州市市场监管局会同质监、农业等部门创建品质食品示范超市，指导企业供应高品质食品并提供二维码追溯。监管部门节约监管成本;企业获得实际增收，肉、菜、鱼销量增长了28.4%、90.7%、49.4%;消费者满意度高于同期全市食品满意率(70%)，取得共赢效果。
(3)智慧监管。智慧监管的前提是大数据的归集共享和信息系统的互联整合。杭州部门整合后，强化部门协作、政企合作与数据交互，大幅拓展整合智慧系统。启用统一的企业信用信息公示系统、企业信用联动监管平台(市场监管局牵头，31个部门共同开发);建立全市集中存储、统一高效的“市场监管云”;推进网络市场统一监管的“红盾云桥”和“智慧网监”;试点食品全链条电子追溯等。余杭区还把3部门的处罚、许可、抽检、公众诉求、统计分析、公示、警示等系统整合，以智慧监管统领全局，从“救火队员”变成“保健医生”。
3.组织架构优化成效
(1)食药监管体系横向到边、纵向到底。杭州将食药全链条监管职责统一于各级市场监管局，并将基层97个工商所改组增设为124个市场监管所，在乡镇街道组建了194个食安办，专职人员共436名，在3046个村、社区建立食品安全综治网格9939个，配备协管员3302名、统计员9804名①。横向到边、纵向到底的食药监管体系基本建成，极大提升了基层食药监管效能，填补了监管盲区，改变过去部门有执法权“管得了”但缺乏力量“看不到”、街道无执法权“管不了”但“看得到”的现状。[24]杭州市食品安全治理水平得以飞跃，2013-2016年，食品定量检测总体合格率稳中有升，食品安全各项指标大幅提升(见表4)。
(2)统一市场监管体系。这一过程不是简单的物理整合，而是再造内外流程、构建整体型政府。一是统一执法体系。执法依据统一，权力事项删改107项，规范性文件废改13份;[26]执法程序、文书、证件统一;执法权限和标准统一，稽查大队统一处理案件线索，规范行政处罚自由裁量基准。更有意义的是综合执法。2017年6月，杭州开展“双随机+综合检查”试点，覆盖食品、企业年报、质监、商标、消保等36个监管事项，按标检查、一次到位。132家被检查企业中90家被责令整改，20家存在多领域问题，显著提升监管效能，降低行政成本与企业负担。二是统一检测体系。检测资源分散是改革前监管能力分割的重要原因。改革后，2016年全市食品定量检测批次是2013年3倍，产品质量抽检批次增加了115%。检测手段深度融入日常监管，例如整治无证无照餐饮综合使用巡查、抽检、办案、追溯、公示等手段。三是统一政务服务热线。杭州整合原12315、12331、96317等热线，一次接通率从20.6%提升至54.8%，更好响应公众诉求。
4.杭州模式存在的不足
总的来说，杭州机构改革是成功的，既有效兼顾中央政策的多元目标，又切实提升了自身监管效能。同时存在一些不足。一是条块关系失衡。监管的块状属性被三重强化：①上级对下级的领导关系变为业务指导关系。②多个婆婆管一家，各部门的纵向指导进一步分散;同时以自身业务为中心的分头指导容易相互冲突，增加纵向的沟通成本和信息衰减。③上级为驱动基层官僚机构，不得不组织更多专项行动，运动式治理几乎代替日常监管，基层负担加重，行政效率低下以更隐蔽的方式存在。监管块状属性强化与监管责任一味下沉，和互联网经济不断放大的负外部性并不匹配。二是经济性监管削弱过度。西方放松经济性监管的前提是市场经济已逾百年，规制政策叠床架屋。而我国商业贿赂等老大难问题尚未根治，网络购物等新业态的规制体系尚未完善，经济性监管不能简单放松了之。杭州改革后将监管资源过度倾斜于食药、特种设备，2014年查处网络交易违法案件、2015年查处商标侵权案件均同比断崖式下降①(随后几年大幅回升)。三是专业监管能力提升不及预期。执法队伍尚未融合、专业人员仍然稀缺。如杭州医疗器械企业占全省三分之一，但市局医疗器械监管处仅5人，区县局仅3-5名规范检查员，远远不满足监管任务的需要。各市场监管所独立胜任专业监管尚需一定时间。
四、对下一步中国市场监管机构改革的启示
我国市场监管机构改革的实质是存量资源的供给侧结构性改革，以统筹兼顾统一市场监管、加强社会性监管、推进综合执法等改革目标。杭州既充分展现了三合一、分级管理模式的成效，也充分经受了其弊端的考验。对杭州模式的评估可以证明，十九届三中全会的机构改革方案有成熟的实践基础。
(一)大市场监管局是迄今市场监管机构改革的最大公约数
任何机构改革模式都有其利弊优劣，各地监管形势也存在客观差异，但是从构建全国统一大市场和加强市场监管的大局出发，必须建立全国统一的监管体系。工商、质监、食药三合一已成为改革的最大公约数(在此基础上整合其他市场监管职能)。其优势在于：一是无论从地方党委政府关注还是自身组织目标出发，市场监管局都必然把食品药品、特种设备、产品质量等社会性监管作为全局工作重心，在经费、机构、规划、绩效等方面予以倾斜，从而在存量资源下产生监管供给侧结构性改革的内生驱动力。杭州、上海、深圳等地均是如此。二是历史上第一次建立食品安全监管纵向到底的建制。中国食品行业“多散小”格局、食品安全风险集中于“五小②”的特征依然显著，以原工商所为基础的市场监管所填补了长期的基层治理短板。三是实现真正的综合执法。打破部门堡垒、集中共享信息、统筹重构各项监管业务，最彻底的方式就是部门整合。通过整合执法人员、设备、程序、事项、法规标准、信息系统、信用体系、共治平台等，市场监管从物理整合走向化学融合，最大可能实现简约监管，大幅降低执法的内外成本。
反观大食药局模式，其弊端也比较明显。尽管国务院2013年选择这一方案，但必须注意到5年来各地实践形成的显著趋势和中央政策的明显转向。客观看，该模式有助于建立专业权威的食药监管体制，但食药系统的现有建制远远不足，必须从工商、质监划转相应人员设备，并从区县向下延伸至乡镇街道的派出机构。而工商、质监投入食品安全监管的基本为非专职的工商所人员和检测设备，所谓“相应的”划转很难在保障完备的食药监管建制和维系工商、质监正常运转之间求得两全，在多数地区遇到较大的现实困难，纵向到底几无可能。更深层次的弊端是，大食药局对应的三局分立模式，在业态融合发展、监管领域交叉的新时代统一大市场下，无法从根本上消除多头执法、重复抽检、标准冲突、行政低效等问题。
同时，专业监管提升不足和经济性监管过度削弱，不应视为三合一模式固有的弊端，恰是由于政策执行有待完善、改革磨合尚需时日。例如上海机构改革后，通过三年培训轮岗，拥有特种设备执法证的监管人员从20多人增长到700多人;组建全项彻查队实现一次执法、全科检查。深圳机构改革后，2014年食品违法案件同比增长69.5%，质监罚没款同比增长787.9%，工商案件数亦同比上涨。[27]而杭州“双随机+综合试查”试点不久，专业监管人员培训潜力巨大，市场监管所与区县业务科室之间点面结合的事权划分也日趋完善，工商案件查处正迅速回升。从发展的眼光看，监管能力融合不是固有缺陷，假以时日是可以解决的。
(二)深化综合执法是预防大市场监管局弊端的关键
成也萧何，败也萧何。综合执法是三合一最大的优势之一，综合执法不到位也是三合一弊端的最大原因。无论是专业监管提升不足还是经济性监管边缘化，本质原因都是综合执法还不够“综合”，停留在队伍整合的初级阶段。首先，建议将“双随机一公开”升级为“双随机一综合”。三合一后监管事项成倍增加，如果不整合抽查事项，则基层难免权衡轻重后削减经济性监管。因此，“双随机”可持续推进的关键在于“一综合”。上海、杭州在机构改革一两年后开始探索全项彻查队和“双随机+综合试查”，可谓异曲同工。其次，建议综合执法与专项行动相结合，提升执法效能。如对4S店消费侵权的专项整治既要查处小病大修、格式条款、零配件产品质量，还可顺势检查企业资质年报、搭售、虚假广告、商标侵权、食堂餐饮安全、焊接气瓶安全等事项，多维度深挖问题，全面规范行业。改变运动式治理属性，逐步从末端个案处理向源头系统性治理转变。最后，将综合执法作为融合监管能力的根本途径。监管能力融合不及预期，除了时间问题，主要是综合执法程度不够，往往“原班人马原班用途”。接触新业务的人员只有亲自参与执法才能迅速掌握技能、积累经验。建议组建常态化的综合执法队伍，让不同业务背景的执法人员混编执法，加速业务融合和队伍建设。
(三)平衡条块关系是分级管理体制的首要命题
分级管理体制对保持监管机构独立性、跨区域执法协作、克服地方保护主义和市场负外部性等提出了新的考验。平衡条块关系是当前首要命题。
一是合理划分各级监管事权，探索部分领域垂直管理。如美国FDA直接监管全国5万多家食品生产企业，[28]FTC直接受理全国消费者投诉，[29]我国省以下环保监察执法机构、检察院、法院探索实行垂直管理，都是为了在负外部性和地方保护主义比较强的领域加以制衡。互联网时代，市场趋于寡头化，负外部性迅速放大，毒害食品药品、网购假货、互联网违法广告、传销等问题多为跨区域风险，分级管理的弊端必须匡扶。总局、省局、地市局、区县局和基层市场监管所五级，要合理划分事权，强化本级监管职责;大型电商平台、大型连锁零售企业、大型“四品一械”生产企业等具有跨区域风险的市场主体，可以探索由地市局、省局乃至总局直接监管总部。不能无视企业的俘获能力、基层监管机构的监管能力及意愿、地方政府的目标冲突等，把所有监管责任一味下沉到区县。本次改革在国家和省两级设立药监局，就体现了药品生产环节监管事权的上提。此外，在不改变机构分级管理的情况下，还可探索各级综合执法队伍的垂直管理，设立跨区域的派出机构牵头执法协作，以纵向的“全国一支执法队伍”和横向的日常监管及执法写作相结合，平衡条块关系，重塑全国一盘棋的监管合力。
二是通过智慧监管实现“下视透明”，强化上级监督。分级管理后，之所以上级更加依赖运动式治理，一个重要原因是日常领导机制打破后信息不对称加剧，只能通过更多的专项报告、报表来掌握情况。但长此以往容易演变为文来文往的形式主义，上级通过发文开会完成了工作部署督办的职责，下级通过填表写文完成了工作落实反馈的职责。上级的指导监督与下级的实际工作之间容易形成两张皮。对此，一种比较科学、柔性的做法是推行全国统一标准的市场监管政务系统，不必替代本级政府的政务系统，但要打通数据，上级可随时调阅下级的操作记录，掌握考核督办的主动权。如原工商总局2017年3·15上线全国12315互联网平台，全国各地工商和市场监管部门直接在平台上受理、反馈消费者投诉举报。每个人的所有操作实时留痕，每个部门都可以实时观察下级操作是否符合法定程序、是否履职尽责。条件成熟后，每个执法人员都是移动数据终端，每个监管对象、每次执法行为都是可视的数据流，各项监管业务智能汇聚。这不仅将提高工作效率，强化上级监督，还为未来“人工智能+市场监管”提供了土壤。
总之，回顾过去5年我国市场监管机构改革历程，评估杭州模式利弊，不难看出，十九届三中全会的机构改革方案较好吸收了地方实践的共性经验，勇于创新，敢于破题，用相当的智慧和魄力构建起新时代全国统一的大市场监管体制。如能以此为基础和契机，进一步平衡条块关系，推进综合执法，驱动监管供给侧结构性改革和模式升级，相信将极大助力我国经济高质量发展，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，推动国家治理体系和治理能力现代化。
参考文献：略……
来源：中国行政管理，2018（8）：21-29. 作者：薛澜,李希盛。
原题为：深化监管机构改革 推进市场监管现代化——以杭州市为例
作者简介：薛澜，清华大学公共管理学院院长。李希盛，清华大学公共管理学院MPA，国家市场监督管理总局消费者权益保护局副主任科员。
