<案例分析>： 一起卫生计生行政处罚听证案件的探析
日照市卫生局卫生监督所
某区卫生计生局在对其辖区内某个体诊所进行监督检查时发现：该诊所未将医疗废物按照类别分置于专用包装物或者容器内，而是将病人用过的棉签置于生活垃圾桶内。执法人员当场制作了《现场笔录》，对诊所负责人进行了询问，形成了《询问笔录》，依法对该诊所下达《卫生监督意见书》，责令其立即改正违法行为，该诊所负责人在《现场笔录》《询问笔录》及《卫生监督意见书》上均签字验收。某区卫生计生局遂对该诊所进行立案查处，经合议后拟对该个体诊所作出警告并罚款的行政处罚，执法人员在送达《卫生行政处罚事先告知书》时，该诊所负责人表示不服，并拒绝在《卫生行政处罚事先告知书》上签字，提出听证要求。听证过程中，当事人与案件调查人相互进行了举证和质证，主要争议有两个方面：
争议之一：案发当日诊所内生活垃圾桶内的棉签是否属于医疗废物？
当事人认为执法人员当日看到置于生活垃圾桶内的棉签并非医疗垃圾，是没有被病人用过的，不具有感染性、毒性以及其他危害性，并提交了一份市民M于案发后20日后作出的证人证言，该证言显示市民M在前几日到诊所索求棉签时将未使用的棉签丢放内垃圾桶内，而且也没有对棉签进行卫生学检测，是否具有感染性尚未可知；执法人员认为当事人于案发当日将病人用过的棉签未分置于专用包装物或者容器内，并提交了经当事人确认的《现场笔录》和《询问笔录》，两份笔录中均明确记载了置于生活垃圾桶内的棉签为病人使用过的，可以直接认定为医疗废物，不需要再进行卫生学检测。案件调查人同时提出质疑，认为市民M的证人证言无法证明他所丢弃在生活垃圾桶内的棉签为案发当日所丢弃。
当事人认为执法人员适用法律错误，放入生活垃圾桶内的棉签只有4根，就要罚款1000元，属于滥用职权。案件调查人认为当事人的行为违反了《医疗废物管理条例》第十六条第一款第二款的规定，依据《医疗废物管理条例》第四十六条第二项规定，参照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》第309项对轻微情形的裁量标准，拟作出警告并罚款1000元的行政处罚，适用法律正确，裁量符合标准。
笔者作为旁听，对双方的争议点进行了认真分析，在征得行政机关同意后，对整个案件进行了认真查询，作出研析观点如下：
第一，案件当事人有提出听证的权利。当事人为个体诊所，并被确定为 营利性医疗机构，取得了个体工商户营业执照。我国民法通则将个体工商户列入其第二章“公民（自然人）”章节进行规范，并在第二十六条对个体工商户作出如下定义：公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。从章节设置及其法律条文的文义解释来看，民法通则认可个体工商户在民事法律关系中属于公民。本案中，因行政诉讼法及其司法解释对个体工商户是否属于公民没有作出明确规定，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第一百一十四条，法院审理行政案件时可以参照民事诉讼法的相关规定来确定个体工商户的性质，当事人应确定为公民。根据《山东省行政处罚听证程序实施办法》(省政府令第80号)第二条第三项“本省行政区域内各级行政机关对当事人依法作出下列行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：（三）对公民处以500元以上罚款，对法人或者其他组织处以20000元以上罚款的规定，本案当事人有提出听证的权利，某区卫生计生局告知了当事人该项权利，做法是正确的。第二，置于生活垃圾桶内的棉签应属于医疗废物。调查人员出示的证据均经过当事人的确认，而当事人出具的证人证言中日期不详，且无证明人的身份证明，证明力较低，依据《医疗废物管理条例》第二条：“本条例所称医疗废物，是指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物”的规定，笔者认为：从现有证据上看，当事人所称棉签是市民M随手丢弃的未被使用的证据不足，不能证明市民M所丢弃的棉签就是案发当日所丢弃，而案件调查人提交的证据中《现场笔录》和《询问笔录》中均记载了棉签为病人用后的，并得到当事人的确认，足以证明当日在诊所生活垃圾桶内的棉签应属于医疗废物。第三，适用法律正确。依据《医疗机构管理条例》第十六条“医疗卫生机构应当及时收集本单位产生的医疗废物，并按照类别分置于防渗漏、防锐器穿透的专用包装物或者密闭的容器内。医疗废物专用包装物、容器，应当有明显的警示标识和警示说明”；第四十六条第二项：“医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府卫生行政主管部门或者环境保护行政主管部门按照各自的职责责令限期改正，给予警告，可以并处5000元以下的罚款；逾期不改正的，处5000元以上３万元以下的罚款：（二）未将医疗废物按照类别分置于专用包装物或者容器的”的规定，参照山东省卫生计生委关于公布《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的通知（鲁卫发〔2017〕28 号）第307项“医疗卫生机构未将医疗废物按照类别分置于专用包装物或者容器的”对轻微的情形作出裁量标准如下：（1）违法情形。医疗废物未使用专用包装物或者容器；或者医疗废物包装物或者容器无警示标识。（2）处罚标准。责令限期改正，给予警告，可以并处1000元以下罚款之规定，执法人员拟作出的行政处罚符合以上行政法规的规定，处罚裁量也在标准之内，当事人所称的滥用职权现象在本案中并不存在，而且当事人也未提出相反证据，所以本案适用法律是准确的。
第四，棉签是否属于医疗废物不需要进行卫生学检测。《医疗废物分类目录》中规定，感染性医疗废物是指“被病人血液、体液、排泄物污染的物品，包括: 棉球、棉签、引流棉条、纱布及其他各种敷料…”，案发当日发现的棉签当事人也承认是病人用后的，可以直接认定为感染性医疗废物，不需要进行卫生学检测。当事人提出的进行卫生学检测要求于法无据。
通过本案的仔细分析，笔者认为卫生计生执法人员在开展监督执法活动时，不仅要严格按照程序规定实施监督执法活动，而且要进行全过程记录，在进行调查取证时，要仔细分析案情，确定办案思路，明确调查取证方向及内容，确保采集的证据能够环环相扣，形成完整的证据链条；在进行案件处理时，要仔细剖析违法行为的实质，加强对当事人的教育引导，宣传卫生计生法律法规，让其明白违法行为带来的后果，保证行政处罚能够切中要害，真正起到震慑违法行为的效果。
