药品新政下的新期盼③ |《若干意见》有十大亮点
近日，国务院办公厅印发《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》，首次明确开展药品生产、流通、使用全流程、全链条政策改革，由单项突破转向综合推进，凸显健康中国建设的整体性、系统性和协同性。具体来说，该文件体现以下十大特点。
强化“三医联动”
合力推进医改进程
破除制度藩篱
发挥创新激励效应
鼓励做优做强
持续推动供给侧改革
明确全程监管
确保药品安全有效
满足临床需求
提升药品供应水平
保障群众基本用药、安全用药，维护人民健康权益是深化医药卫生体制改革的重要目标和任务，是一项重大的民生工程。一直以来，由于多种原因，部分特殊疾病与群体用药品、常用低价药品的供应保障水平并不理想，不能较好地满足患者用药需求。
《若干意见》着力提高不同临床需求药品的可获得性。一方面，在药品审评环节，将临床价值作为新药审评的核心，侧重特殊疾病药物研发的鼓励，借鉴国际经验，探索罕见病、儿童、老年人等特殊群体用药的资格认证和政策扶持制度。同时，对于防治重大疾病所需专利药品，明确必要时可依法施行专利强制许可，从而避免特殊情况下药品供应不足危害公共卫生安全。另一方面，在流通监管环节，强化多部门密切协作，健全相关药品的信息采集与监测预警，通过统筹协调确保短缺药品、低价药品的有效供应。
净化流通环境
重点推行“两票制”
与生产企业相比，我国药品流通企业数量庞大，国家食品药品监督管理总局《2015年度食品药品监管统计年报》显示，全国共有《药品经营许可证》持证企业466546家，从业不规范、行业缺秩序是药品流通领域存在的突出问题。
为整顿药品流通秩序，《若干意见》主要从两方面着手。一是严肃整治突出问题，对企业及个人租借证照、虚假交易、虚开发票等突出的违法违规问题进行处罚，并记入企事业单位信用记录与个人信用记录。二是重点推行“两票制”。“两票制”是指药品从生产企业到流通企业再到医疗机构各开一次发票，其核心在于净化流通环境、压缩流通环节，其作用在于促进大型流通企业兼并重组、中小型企业专业转型。作为药品流通领域改革的重头戏，笔者认为，“两票制”的推进还需要诸多政策的协同，如《若干意见》中提到的“药品购销票据管理规范化、电子化”，“加强与税务数据的共享”，“提高医疗机构在药品集中采购中的参与度”等。
搭建共享平台
促进信息公开透明
药品价格是医药卫生体制改革的重要经济杠杆，药品价格虚高已成为社会公众较为普遍的感知。究其原因，社会公众对医药产业和产品不了解是重要因素。因此，促进药品信息数据公开透明，一方面可以有效满足公众需求，另一方面可为药品政策决策提供科学参考。
为充分发挥大数据信息优势，《若干意见》着力创新互联共享。首先，促成多部门信息可追溯，食品药品监管部门牵头启动建立药品价格信息可追溯平台，做好与药品集中采购平台、医保支付审核平台的互联互通。其次，确保价格信息可监测，对价格变动异常或与同品种价格差异过大的药品，要及时研究分析，必要时开展成本价格专项调查。第三，搭建共享信息平台，如国家药品供应保障综合管理信息平台和省级药品集中采购平台的规范化建设，其间不同部门需破除部门间的利益固化，共享统一、规范的价格信息。
促进合理用药
全面规范处方行为
合理用药是社会健康观念从以治病为中心转变为以健康服务为中心的重要体现，亦是药品供应、流通、价格等诸多难题得以解决的源头之水。
《若干意见》构建了“引导+约束+指导”三位一体的合理用药促进体系。在引导机制上，从调整基本药物目录、制定临床用药指南、扩大临床路径管理等方面，引导临床医生合理用药。在约束机制上，从价格、用量、药占比信息公开，处方点评，重点监控抗生素、辅助用药、营养性用药，医生约谈等方面，约束医生合理用药。在指导机制上，通过药师处方审核与调剂、临床用药指导，发挥药师在合理用药中的积极作用。
严格控费机制
深化公立医院改革
“控价不控费”是我国诸多药物政策推行过程中遇到的困境，亦是以往社会公众对医改成果获得感不强的主要原因。《若干意见》明确提出了严格控制医药费用不合理增长的政策理念，并设计了标本兼治的控费策略。
从治标的角度来看，各级卫生计生等部门要结合实际，合理确定和量化区域医药费用增长幅度，定期对各地医药费用控制情况进行排名，将医药费用控制情况与公立医院财政补助、评先评优、绩效工资核定等挂钩。这些策略可在短时间内有效遏制不合理医药费用快速增长的趋势。
从治本的角度来看，一方面推进医药分开，鼓励处方外流和医院门诊药房社会化，切断以药补医的重要来源；另一方面强化医保规范行为，将医保对医疗机构的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管，推进支付方式改革，合理确定医保支付标准，变药品、耗材、检查为医疗机构的成本，推动医疗机构由浪费型激励机制向节约型激励机制转变。
顺应国际潮流
制度技术双重创新
《若干意见》在国家药物政策的设计中顺应国际发展大趋势，实现制度与技术双重创新。
在制度创新上，《若干意见》指出“在全面推行医保支付方式改革或已制定医保支付标准的地区，允许公立医院在省级药品集中采购平台上联合采购、带预算采购”，这是自2009年开始的省级药品集中采购政策的自我革新、自我发展。随着我国医保支付制度改革的逐步深化，医保药品支付标准在一些省份已经推行和实施，“省级确定入围价，地市（或医院）在支付标准的基础上进行议价”的模式已经在有些省市进行探索。医院在医保支付标准的基础上的议价所得通过不同方式返还医院，极大促进了公立医院在药品采购中的参与度和积极性，对促进招采合一与量价挂钩大有裨益。
在技术创新上，“互联网+”是我国经济转型发展的重要契机与工具。药品流通领域与“互联网+”的融合，可以降低交易成本、促进信息共享。支持药品流通企业与互联网企业加强合作，推进线上线下融合发展，培育新兴业态；规范零售药品互联网零售服务，推广“网订店取、网订店送”等新型配送方式，将有效促进行业发展。
国家药物政策关系医药产业健康发展，关系人民群众用药安全，关系健康中国战略顺利推进。笔者认为，国务院办公厅出台的《若干意见》将是今后5年甚至10年间，我国深化医改体系中药品领域纲领性政策文件。但相关条款还需要药品生产、流通、使用各部门的细化落实，才能确保政令畅通、落地生根。
文／中国药科大学国际医药商学院 丁锦希